特殊時期的特殊手段，但監管機制待完善
占在建煤礦規模近一半的未批先建項目終于將脫去違法的“外套”，迎來補辦“戶口”的契機。
6月25日，國家發改委召開煤礦核增產能工作專題會議，鼓勵具備擴能條件的優質產能煤礦盡快開展生產能力核增和產能指標置換工作，盡快釋放產能，保證煤炭市場供應。
今年4月，國家發改委已表示，將“加快推動7號文之前已實施且具備條件的項目核準，有序釋放先進產能”，業內人士對記者表示，這意味著將加快未批在建項目有序核準。事實上，去年下半年以來，國家已出臺多個減量置換文件，對7號文印發前未核準的違規項目又確需建設的，可通過嚴格執行減量置換政策予以核準。(日前，河北省932萬噸煤炭產能置換指標完成交易，成為全國首筆以公開掛牌、網絡競價方式開展的煤炭產能置換指標交易。詳情查看今日二條。)
盡管這對確保煤炭穩定供應有重要意義，但未批先建已是違法在先，為何不對其采取處罰措施，反而還要“加快”核準，助其“洗白”?將此類違法煤礦合法化，會否助長能源領域本已突出的未批先建之風?
《中華人民共和國環境影響評價法》明確，建設項目的環境影響評價文件未依法經審批部門審查或者審查后未予批準的，建設單位不得開工建設。去年9月1日開始執行新修訂后的《環評法》，進一步加大了對未批先建環評處罰力度，將未批先建企業最多受到20萬元的處罰修改為“根據違法情節和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款”，除了被責令停止建設、處以罰款之外，還可能被責令恢復原狀。
今年2月，國家發改委下發了《關于全面排查未批先建煤礦項目遏制煤炭違規新增產能的通知》(發改電〔2017〕93號)，要求嚴格全面排查未批先建煤礦，堅決遏制煤炭違規新增產能。同時，這也是國家安監總局、國家煤監局今年開展的煤礦安全“體檢”所要重點排查的內容。
前有法律約束，后有部委排查，但事實上，未批先建的“違法煤礦”項目絕不在少數。記者初步了解到，當前內蒙古自治區手續不全但已形成生產能力的煤礦產能約有8400萬噸;寧夏自治區未批先建煤礦設計生產能力1420萬噸;陜西省未批先建煤礦建設規模約1.1億噸;貴州未批先建煤礦設計產能約660萬噸……
中國煤炭工業協會相關統計數據顯示，目前在建產能約15億噸，其中核準生產的8億噸，未經核準的在建產能7億噸，占比接近一半。有業內人士對記者表示，經過去年去產能有序退出落后違規產能，目前大約還有4-5億噸未經核準的在建產能。而在這部分未經核準的在建煤礦中，有70%以上均為500萬噸以上的大型現代化礦井。如此之多的優質產能為何成了未批先建的“違法產能”?要合法建設一個煤礦需要哪些手續?
審批部門多流程時間長
記者了解到，煤炭建設項目的前期工作，即項目核準前的所有工作，包括取得路條和獲得核準兩個階段。這期間，需要將已合法取得礦權、詳查及地質勘查報告完成評審與備案、項目已列入經批復的礦區總體規劃、礦區總體規劃環評報告已經批復、項目可行性研究報告已經評審、項目已列入地方政府發展規劃、建設單位提交開展項目前期工作申請并獲得復函。之后，編制各種支持性文件并獲得相關部門的批復、獲取相關部門的項目建設外部等條件的協議、證明或許可、項目申請報告編制與評估。
“前期工作的難點有兩個，一個是制定總規，另一個是審批，包括土地預審、水土保護方案審批、環評報告審批、節能評估報告審批、安全核準、節能報告批復等�！笔煜っ禾拷ㄔO審批工作的趙碩對記者說，一般而言，從路條發放到核準，短則兩年，長則3-5年。
業內資深人士袁華表示，煤炭行業本來就存在“九龍治水”，行業主管部門分散，再加上取得路條需要“面見”國家發改委、地方政府以及國土、安監、環保、水利等多個部門，程序難免繁瑣。而在中國人民大學經濟學院教授聶輝華看來，當違規行為出現時，客觀上可能由于規定本身合規但不合理，比如審批時間太長，也影響了良好營商環境的形成。
趙碩告訴記者，煤炭固定投資巨大，動輒十幾億元甚至更多，加上煤礦建設周期長，一般至少需要2年�？紤]到時間成本，又認為辦手續基本問題不大，不少企業就會存在僥幸心理，一邊建設一邊辦理相關手續�！坝绕鋵ν顿Y方而言，他們對這種現象一定程度上是‘喜聞樂見’的�！�
企業有動力監管有縱容
“形勢好的時候，大家都愿意進來，所以會搶機會先建設。當然還希望投資回報期短，早出煤早賺錢，就想把跑程序的時間也充分利用起來�！币晃幻禾科髽I的相關負責人在和記者聊到未批先建項目時直言。
但袁華對記者表示，受利益驅使，企業愿意做大做強，確有未批先建的“動力”，但“板子”主要還是要到打在地方政府身上�！扒皫啄甑胤秸疄榱薌DP考核出政績，會默許企業先建礦后辦手續，甚至會為企業拉投資，給予配套項目，或許諾配置資源�！甭欇x華也表示，違規行為的產生也可能由于某種需求的存在，倒逼這些行為產生，比如供不應求、市場缺口大，甚至可能是當地政府和企業的合謀所為。
中央財經大學副教授邢雷在接受記者采訪時直言：“大多是地方政府為GDP故意為之或故意放任之，造成既成事實，不得不批。換言之，問題的關鍵還是在于政府不能依法行政，發現問題后處罰又不嚴，以致未批先建項目越來越多，‘蔚然成風’�！�
“這些歷史遺留問題，埋下了產能過剩的風險和隱患�！泵嚎瓶傇好禾繎鹇匝芯吭焊痹洪L吳立新對記者表示，“先建設的未按規定走程序，往往考慮不全不細，很容易造成環境問題。同時，如果手續未跑完就開建，在節能環保方面做的不合規不合適，環評時就需要返工，甚至有弄虛作假的，整個運行過程都會出問題。此時，要做到合法合規，有的甚至要從最初的方案設計上進行修改，在造成環境問題的同時也會對企業造成損失，間接浪費資源�！�
那么，為何又有了加快未批在建項目有序核準之舉?
最后一次“大赦”?按規分類處置!
了解政策制定過程的吳成偉告訴記者，目前全國未批先建煤礦大約有146處，加快核準這些煤礦建設，與煤炭行業當前發展階段有關。具體而言，去年進行產能控制以后，煤炭產能大幅度下降，市場煤炭價格快速回升，至9月份發改委啟動釋放先進產能措施，是為保證煤炭價格在合理區間，以達到穩定市場的目的。
近期，此舉一方面也是為了穩市場，另一方面，這些未批先建煤礦中，多數為國企投資的大型現代化煤礦，這類好的礦山需要進一步發展。
但吳成偉也強調，不是所有未批在建項目都能有序核準，而是有嚴格的準入條件：要在控制總產能的前提下，進行產量置換;釋放的產能必須是先進產能;礦井建成后必須為國家做出貢獻�！霸撆e措是在處理歷史遺留問題，屬于非常時期的非常手段，而且審批將很快，基本在一年內走完程序。但以后會更嚴格，這估計是最后一次‘大赦’，不再允許未批先建，將逐漸向自動化、規范化發展�！�
記者注意到，今年2月國家發改委下發的《關于全面排查未批先建煤礦項目遏制煤炭違規新增產能的通知》已經要求從建設時間上將這些煤礦進行分類處置：對2016年2月1日前開工的未批先建煤礦，經論證確需建設的，按有關規定實行減量置換后辦理核準手續，對資源條件差、開采成本高的，引導暫緩建設或主動實施關閉;對2016年2月1日以后新開工的未批先建煤礦項目，一律停產整頓并無條件接受優勢企業的整合重組。
政策前后不一煤礦絕非孤例
煤科總院煤炭戰略規劃研究院戰略所所長任世華分析指出，當前，煤炭供應持續偏緊，迫切需要增加供應。落后產能“復活”的后續問題非常復雜，相對而言，增加優質產能是較為可行的。如果增加優質產能，目前可從兩方面做功課：一是允許先進產能超產，二是讓未批先建煤礦投產。實質上，這兩個方面都需要把不合規、不合法的變成合規、合法，前者是產能核定，后者是予以批準�！半m然有助長違法、違規風氣的嫌疑，但未批先建產能基本屬于優質產能，予以放行，符合優化資源配置的大方向�！�
“減少未批先建現象的發生需完善監管機制。目前煤炭項目部分審批權力下放，很多地方在操作上會采用批完再審，即先批準項目，而后再補充環評等審批。但這是不夠嚴格的，需要有監督機制。同時要把現有思路捋清楚，要核實到底有多少違規建設項目并分清責任。項目有問題、程序有缺陷的，都要按規定整改;政策欠妥當、政府有問題的，也必須樹立原則，加快改正�！眳橇⑿卤硎�。
此外，未批先建煤礦一邊“嚴查”一邊“加快審核”，這類“自相矛盾”的政策，在我國能源領域絕非孤例。實際上，不僅是煤礦，在能源領域，煤電廠、水電站等很多都存在未批先建的情況。在聶輝華看來，“如果政策屢現前后不一，沒有很好的延續性和穩定性，那么很可能導致企業對政策的執行度和信任度降低;而對相關政策制定部門沒有問責，那么政策‘隨意性’就在所難免，類似煤礦未批先建的問題就‘見怪不怪、習以為�！��！�
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